김해련 고양시의원, 산황산 골프장 증설 승인의 위법성 문제 제기

안홍필 기자
입력 2025.11.15 19:49
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【컨슈머저널/안홍필 기자】 고양특례시의회(의장 김운남) 건설교통위원회 김해련 의원(일산2동·정발산동·중산1·2동)은 11월 13일 제299회 제2차 정례회 제2차 본회의 시정질문을 통해 산황산 골프장 증설 실시계획인가 승인 과정에서 발견되는 고양시의 위법 행정에 대해 강력히 문제를 제기했다.

산황산 골프장은 2014년 최초 9홀에서 18홀로의 증설을 위한 도시관리계획 결정이 변경되었으나, 10년 동안 사업이 진행되지 않아 2024년 고양시로부터 장기미집행 도시계획시설로 보고되었다. 2025년 2월, 의회가 해제 권고를 하면서 도시계획시설 폐지가 기대되었지만, 법에 근거한 재검토와 특별한 사유에 대한 소명 없이, 23년 미승인 사유를 고양시가 25년 갑작스럽게 승인으로 인정하면서 6월 17일 실시계획인가를 내준 바 있다.

◆ 본 질의에서 지적한 주요 위법 사항

1. 해제 권고에 대한 충분한 검토가 부재

김 의원은 의회로부터 장기미집행 도시계획시설에 대한 해제 권고를 받은 시장은‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령’ 제42조제5항에 따라 “국토법 제48조제5항에 따라 1년 이내 해제를 결정”해야 한다면서, 의회의 해제 권고에도 불구하고 이에 대한 검토를 제대로 하지 않은 것은 절차상 문제가 있다고 지적했다.

2. “해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유”에 대한 소명 부재

이어 김 의원은 국토법 시행령 제42조제5항이 규정한 특별한 사유, 즉 “▲상위계획과의 연관성, ▲단계별 집행계획, ▲교통, ▲환경, ▲주민 의사 등을 고려할 때 해제할 수 없다고 인정하는 예외적 경우라는 점을 충분히 담아 의회에 소명해야 함에도 ‘특별한 사유’를 제시하지 못했고, 의회를 설득하려는 노력도 없었다”면서, 이는 형식적 소명 절차로 갈음할 수 없는 구속력을 지닌다고 밝혔다.

고양특례시의회 법률고문 3인은 또한 시행령이 규정한 이러한 소명 절차가 제대로 진행되지 않아 적절성과 합리성을 결여하고 있다면, 설사 형식적인 소명 절차를 거쳤더라도 행정청은 1년 이내 (해당 도시계획시설에 대한) 해제를 결정할 의무가 있다고 강조했다.

3. 순서를 역행한 명백한 위법행정

김해련 의원은 또한 “해당 도시계획시설에 관한 결정을 먼저 하고, 후에 의회에 소명 공문을 보낸 것은 순서를 역행한 것으로 명백한 위법 행정”이라고 밝혔다. 국토법 시행령 제42조제5항의 취지는 “해제할 수 없다고 인정하는 특별한 사유”를 자의적으로 해석하여 시장 뜻대로 결정하라는 의미가 아니라, 의회의 권고에도 해제할 수 없는 불가피한 사유를 들어 의회를 설득해 동의를 얻으라는 의미라고 강조했다.

◆ 추가 질의에서 지적한 주요 위법 사항

1. 토지수용권 미확보 상태에서 실시계획인가 승인

2023년에는 중앙토지수용위원회의 보완 서류 미제출로 인한 토지수용권 미확보가 미승인의 직접적인 사유였다. 그러나 2025년 2월 중앙토지수용위원회는 “공공성과 대중성이 낮은 골프장 사업으로 민간사업자의 수익 창출을 주목적으로 하고 있으며, 소유권이 민간사업자에게 귀속된다는 점에서 공공성을 인정하기 어렵다”며 부동의 결정을 내린 바 있다.

김해련 의원은 “중토위에서 토지수용 공익성 부족을 이유로 토지수용 불가를 결정한 상황에서, 여전히 토지수용 허락을 받기 어려운 상태인데, 2025년 6월에는 어떤 근거로 실시계획인가를 승인했는가”라고 질타했다.

이에 대해 이동환 시장은 중앙토지수용위원회와의 협의 절차 등 원론적인 내용만 언급할 뿐 실질적인 답변을 내놓지 못했다. 23년 미승인 사유였던 토지수용권 확보 여부는 중토위 부동의로 여전히 미확보 상태이다.

2. 유효기간 만료된 확약서를 근거로 실시계획인가 승인

2023년 미승인 사유였던 ‘자금조달계획 불확실’ 문제가 승인으로 둔갑한 경위에 대해 이동환 시장은 “(사업자가) IM 증권 확약서를 제출했고, (부서에서는) 이를 자금조달 계획으로 인정한 것”이라고 확인했다.

김 의원은 “확약서의 유효기간이 발급일인 2024년 12월 9일로부터 6개월, 즉 2025년 6월 9일까지이기 때문에, 효력 만료로 휴지 조각에 불과한 확약서를 근거로 실시계획인가를 내준 셈”이라고 지적하고, 절차상 중대한 하자이자 위법 행정임을 시장이 사전에 인지하고 있었는지 물었다.

이동환 시장은 짜증스러운 말투로 “서류에 대한 부분은 (부서가) 저한테 뭐라고 보고하겠습니까? 다 갖춰져서 (실시계획인가가) 나갔다고 보고하지”라며, 도시혁신국장에게 책임을 전가하는 비상식적인 답변을 해 방청석을 술렁이게 했다.

◆ 고양시의회 법률 자문 결과 – ‘효력 없음’, ‘취소 사유’

김해련 의원은 유효기간이 만료된 대출 확약서에 근거한 실시계획인가의 효력에 대해 고양시의회 법률고문 3인의 법률 자문 결과를 공개하며 법적 근거를 제시했다.

세 명의 변호사는 모두 유효기간이 만료된 확약서는 효력이 없으며, 이는 실시계획인가의 취소 사유에 해당한다는 점에 의견을 같이했다.

<표 1> 고양시의회 법률고문 법률 자문 결과

● A 변호사: 실행 기간이 만료되어 증권사가 사업시행자에게 대출 또는 투자할 의무가 사라지므로, 구체적인 자금조달계획이 없는 것으로 보아야 함

● B 변호사: 자금 확보라는 본질적 조건이 충족되지 않음

● C 변호사: 위법한 행정행위로 취소 사유에 해당

김해련 의원은 법률 자문 결과에 대해 시장의 동의 여부를 재차 물었으나, 이동환 시장은 “위법한 사항이 있는지에 대해서는 우리도 법률 자문을 받아보겠다”며 즉답을 피했다.

◆ “위법한 산황산 골프장 증설 실시계획인가 취소해야”

끝으로 김해련 의원은 “유효기간이 지난 대출 확약서를 근거로 자금조달 계획이 확보되었다고 판단하고 실시계획인가를 내주었다면, 이는 23년에 자금조달계획이 없다고 미승인했던 본인들의 판단을 부정하고, 시민을 기망하는, 명백하게 위법한 행정”이라면서, “이제라도 고양시는 위법한 행정행위에 근거하여 승인된 산황산 골프장 증설 사업에 대한 사업시행자 지정 및 실시계획인가 고시를 취소하기 바란다”고 주장했다.

이에 대해 이동환 시장은 “그런 사항이 발생하면 조치하겠다”고 답해, 실시계획인가를 취소할 가능성도 있음을 시사했다.

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